介绍 2004 年 5 月 14 日 -2004 年 5 月 24 日， UNDP 顾问苏解放先生和柳元先生在中国 国土资源部土地整理中心 的官员的陪同下实地考察了四个展示项目。他们听取了当地官员和一些居民的报告，实地考察，然后向当地代表提供了反馈。以下就是此行的细节。这是他们第三次作这样的考察。 宜兴 背景 和江苏南部极度的城市化比起来，这里的自然环境非常的优美。农业只占这里国民生产总值的百分之五，因为绝大部分的人都在无锡或是附近的苏州的商业和工业区工作。 问题 平衡农业用地和城市化的关系 建议 这个项目涉及了开垦废地和无锡附近高速城市化的边缘用地。主要益处是它增加了农业的生产效率，而不仅仅是重新安排和提高现有土地的质量。另外，政府部门以现金形式奖励使用天然种植法，不用化肥的农民。虽然联合国发展部希望增加公民在规划过程中的参与，在这个例子里，农民除了有权利选择耕种何种植物外，缺少更多的公共参与机会。 此项目主要的顾虑是：政府是否应该在富农区继续投入资金支持农业，当地政府是应该继续支持农业发展还是转向投资旅游业。就我看来，该地应该保持它的自然风光，这样才能保持将来发展第三产业的可能性。理论上来说，中央政府的钱应该用在比较穷的地区帮助他们的发展。在像江苏这样有着贫富两极分化问题的地区，我们觉得有一个方法可以解决资金的分配问题，那就是省内城市开发权转移。意思是说，江苏省南部的城镇需要更多的用地用来城市化，那么他们可以从北部比较贫穷且依靠农业的城镇购买城市开发权。这样，北部比较贫穷且依靠农业的城镇就有了更多的资金来发展他们的农业，市场对能产生高回报的用地的需求能被满足，政府也可以因此而减少支出。 义乌 背景 义乌是夹在杭州和宁波之间的一个浙江城市。生活水准较高，城市化。 问题 土地生产力 建议 这个例子和以前我们做过的上海土地收购的例子很相似。它对工程设计和投资有很大的依靠性。投资的增大肯定会带来更多的收益是不容置疑的。研究沉积井和其他的侵蚀现象的主要问题是缺乏基础数据。将来的项目应该规定在项目实施前，必须要收集原始数据，这样在项目完成后，才能进行分析和比较。另外的问题是，没有直接参与农作的农民的孩子和当地官员住在只有农民才应该住的房子内。这个项目的收入支出结果表明该项目的经济成效并不明显。只有政府在投资，当地的居民没有加入投资的行列。 泉州 背景 泉州是在黄海边上的福建省的一个城镇。它有花岗岩开掘的悠久历史，是花岗岩业的重要基地。花岗岩遍布整个城镇，主要的问题之一就是开掘所带来的视觉和环境问题。 问题 开掘所带来的问题 建议 这个项目是我们所见的第一个完成了全面分析，有农业多样化的生产和管理的例子。农田保护和整个地区的经济，环境和城市化相互补充。它所使用的方式和方法都非常的宽广。温室是农民和政府共同的投资，最终将不需要政府的投资而转为农民间的合作项目。 从生态的角度来说，这片地被充分地利用。最好的地被用来种蔬菜和水果。考虑到该地的地理位置，它处于城市边缘，那么高回报率的农产品耕作才能和其周围商业和工业用地竞争。另外，整个项目用了自然泥沙化来利用海岸线的土地。泥沙里高有机含量的成分被保存，控制了沉积现象，形成了不适合城市建设，但非常适合农用的土地。这样，其它的不大适合农业用地的土地可以满足城市用地的需求。从经济角度来说，该项目合理利用了政府的投资，保证了长期投资的回报率，对于农业和城市的发展是双赢的政策。 漳州 背景 漳州是一个坐落在厦门和长州之外的贫穷的农业城镇。它有极其丰富的热带农产品类型。另外，是多种蘑菇的生产地中心。农业占其国民生产总值的百分之二十，其它的城市农业一般只占百分之五。 问题 减少贫困 建议 这个项目又是一个建立在当地基础设施和土地管理基础上的农业用地改造。在雨季，由于地形的影响，大部分的用地无法耕作。当地居民有改造土地的知识，却没有资金来进行实际的操作。中央政府的拨款帮助了他们。环保方面有改善，但效果却不是那么的明显。当地的公路是用石渣铺成的，而不是水泥路。缺乏项目前的基础数据也是一个问题，所以没有办法来分析项目所带来的泥沙侵蚀的减少。我们注意到大部分的农事是由妇女和老年男人在承担，年轻的男人都在附近能赚到更多钱的城市商业和工业区工作了。这个项目反映了政府在那些急需帮助的农业贫穷的地区的投资比起那些农业只是副产业的有能力自食其力的地区的投资回报要大。除了有当地官员口头告诉我们，在项目开始前，农民已在会议上被问其意见，但我们没有任何的关于农民参与的实证。 调冰山（沈阳） 背景 这是一个因为煤矿挖掘而有土地下沉现象的煤矿产地。整个地区的经济衰退。贫穷，环境遭到破坏。土地含大量的粘土，多年来的土地侵蚀已使土地上层的有机物消失，次土层暴露。另外我们观察到： 该地人口分布松散 24 万人 问题
主要当地解决方案：
居民参与 7 个村庄， 350 户家庭参与了这次规划。有关于联合国发展部的传单，它是做什么的，什么是土地重开垦，为什么他们成为范例，我们可以怎样帮助当地 …… 调查问卷问了一些简单的问题：
除了调查问卷，还有四个教育会议。我们收到的简要报告组织的很好也很完整。 在地下 200-300 米处，有 1 至 6 米宽的地缝。该市有全面的规划方案，但是既不详细，又没有直接解决土地下沉的方法。只是该市对现有状况的再陈述，没有任何的分析。另外，数据也不完整，无法作更进一步的规划方案。一个详细的煤矿用地地图和未来煤矿用地地图，不同土壤的分布地图和农业用地地图是非常有必要的。 有人对土地用地的规划有疑问：能不能有新的用法？有些什么样的可能性呢？这些土地能不能被更好的利用？不同时代的人有不同的想法。 居民教育会议讲了些什么？ 首先所有的领导一起讨论。然后当地所有的人参加了第二个教育会议。工作人员演示后，每个人都很积极的发言，发表自己的看法，交换意见。从居民那里，我们得到了更好的信息。工作人员帮助分析了当地的问题，和如何更好的解决问题。 建议 自从 2000 年以来，政府已经投资 2 千 5 百万来治理当地的土地下沉问题。但是却没有一个系统的资助项目。我们觉得该项目把特别多的精力放在政治上，而不是整体政策上和如何更好的实施该项目。该项目在每公顷用地上投资 6 千元人民币，几个和项目关系不大的独立项目，比如说，农业中心的以招揽旅游业为目的的人造湿地，鱼池，葡萄园等正在建造。这个项目的两大缺点就是缺乏一个全面考虑问题的方式和政策框架。农业在该市所处的位置需要被确认。解决这个地区长期经济贫困的第一步是认识到解决土地下沉的真实危害和政府对自然资源的不当使用所带来的后果和经济问题。长期的大规模的土地改善，土地侵蚀控制应该得到最高的重视。 政策观察和建议 中国现行从上而下的的农业安全政策需要进行新的评估。现行的让每个省统一的生产一些农产品，忽视土地市场价格的做法并不好。我们有许多其它的办法进行农业生产。另外，中国有许多很好的政府结构，但是实际的情况却使该结构不能产生好的规划和最大的经济效用。这里有几个例子： 规划 好的规划应该是全面的分析了经济，社会问题，地理条件和周边区域后才能达到的。目前，中国的规划还是处于非常局限的状态。土地的划分被不同的当地政府部门所管制。这种权利的分割和过分的强调设计的作用的方式负面地影响了中国地方政府更好地分配稀缺资源的能力。中国大多数的城市规划还停留在物质形态的设计上。规划者们需要掌握分析能力和给政府和民众提供多种解决问题的方案和分析各个方案所带来的后果的能力。 政府各机构间和各级政府间对话的加强 政府各机构间和各级政府间的对话非常之少。比如说，收集土壤资料的机构不免费提供土壤资料，而向所有其他的机构收费，更不可想象的是他们只提供部分的资料，即使该资料的收集费用完全是政府资助的。另外，最需要这些资料的当地政府机构得不到该资料。这些问题都急需解决。 财政 中国宪法最近采用了财产权的概念。但自然资源最丰富的地区实际上国民生产总值却最低。因为收支政策倾斜于中央政府。那些承受着政府宏观环境和经济政策的后果的地区应该从政府得到一定的补助和偿还。我们已经发现了一系列谁得谁失的不公平的政策。另外，自然资源的损失并没有在定价中反映出来。比如说，地方政府应该把煤矿制造的环境，健康的问题和煤燃烧时所带来的环境污染考虑到定价中来。我们应该考虑基础资源比如说煤矿开采的风险，成本和利润的合理分配，这样才能保证经济的可持续发展。政府应该从健康产业的资助挪用一部分来开发比较弱的产业，否则的话，经济利益分配上的不平等总会存在。基本的有效政府行为是考虑机会成本和公用资金的费用 / 成本比。政府应该考虑修建重要的基础设施和选择能有最大生产效益的地点。比如说，在调冰山地区， 发展能源方面的工业会比发展较弱的农业要明智。总之，出于对政府政策结果的监测，我们要进行一定的分析。 |
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